城投公司：城市建设的御林军

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在中国40多年的城市化历程中，有那么一支军队一直“潜伏”在开发浪潮之中。

他们虽然是公司，但有别于一般的开发商，不以盈利为主要目的。

他们下海经商，但却有深厚的政府背景作为背书。

他们的建设成果对城市发展至关重要，但我们一般却很难注意到......

他们，就是“城投公司”。

什么是 城投公司 ？

城市建设 资金与政府

城投公司步入历史舞台，最早可以追溯到 1980 年代。

彼时的中国，刚从十年浩劫中苏醒，又快速陷落到滞胀危机之中。

为了缓解财政压力，中央政府只能缩进裤腰带，限制了向地方的拨款。但地方没钱，就更没有办法搞经济，怎么办？

那就只能够通过“卖地”来赚钱，也就是我们现在说的土地财政。因为在当时，地方政府最不缺的就是土地。

但是什么样的土地有价值？一抔黄土有价值吗？显然没有。只有土地进行了初步的开发和建设，有了基本配套，土地才能升值，才能进入市场赚取更大收益。从这个角度来说，土地是个储蓄罐，往里面丢一块钱，往后就能赚十块钱。

但在当时，很多政府穷到连丢一块钱的本事都没有，跟别谈往后的十块钱的收益了。以前那一块钱是靠中央给，而现在中央给不了，那唯一的出路就是跟银行贷款。

但政府能直接跟银行借钱吗？显然不行。

为什么？

很简单，政府与老百姓同时向银行借钱，你说银行会优先借谁？因此这里首先存在公平性问题。而权力的倾斜，则容易导致政府越借越多，负债过高最后接近破产的境地。而政府如果破产，那地方城市不就完蛋了吗？

因此，1990 年代实行的《贷款通则》直接限制了地方政府的合法贷款身份，使得政府不能直接向银行提交贷款申请。

但对于银行来说，与政府合作仍然是一个不错的选择。一方面，银行也不希望自己的资金是死的，无法流动；另一方面，政府的公信力也降低了银行出借资金的风险。

那么问题来了：政府想借钱，银行也想借出去。但无奈政府不能亲自下海贷款。怎么解题？——答案就是引入一个第三方，也就是城投公司。

这些城投公司是企业身份，不是政府部门，但是却由地方政府成立，自身并无任何资产，主要是用来跟银行借钱（却由地方财政出具还款承诺证明），也就是融资，最后用于特定项目的建设和特定区域的开发。

至此，资本流动了起来。

城投公司的 运营逻辑

政府 城投与市场

显然，城投公司与政府之间保有十分亲密的“关系”。那主要是亲密在哪里呢？

首先是人员构成上。一般情况下，相当一部分城投公司由所在城市的国资委控股或者参权，很多城投公司的董事长甚至就直接是政府官员委派。因此，相比于大多数受政府管控的单位而言，城投公司从“基因”上来说，就带有政府的部分特征。

其次是信用上。贷款给城投公司，几乎就等于是贷款给政府。为什么？

因为政府会作为担保方，支持银行给城投公司的借贷活动。这种担保一方面有利于城投的商业活动更加稳定的展开，相比于后妈生的民营开发商来说少了更多的不确定因素和风险。另一方面也担保了城投公司不大可能有破产的风险——所有的企业负债本质上都是政府负债，都要有政府来偿还。

简而言之，城投公司的财权和事权都与政府紧密相关，几乎可以看作是政府那只“有形的手”。而这，也大大限制了这只手所活动的范围。

首先是，官不与民争利。所以在很大程度上，城投公司的项目以社会性为主，以盈利性为辅。它与民间开发商的关系与其说是敌对关系，不如说是配合关系。

怎么配合？

首先，城投公司的许多项目：诸如市政配套，公共建筑等，看起来是“无利可图”的，甚至是注定亏本的。但这种类型的城市资产一经建设完成，其效益便可以辐射到周边的土地，带动土地价值提升。

因此，提升的土地价值最终会通过土地出让的资本性收入，或者更好地招商引资所带来的现金流收入，纳入到政府的财政口袋中——也就是前面说的“投一块钱，拿十块钱”。而政府有钱了以后，也就能够为城投公司提供更大额度的隐性资产，最终形成良性循环。

举个例子：修一个公园是注定亏本的。但因为有了这个公园，导致隔壁地价上涨了，你家小区房价飙升了，世界五百强搬进来纳税了——这一亏一涨，GDP本质上还是升高的。

因此，城投公司主要是为政府和所服务。与政府之间就形成了“委托—代理—经营”的关系——政府负责制度层面的宏观把控，而城市资产的开发和经营工作则委托城投公司代为进行。

一句话，指哪儿打哪儿。

但话说回来，政府对城投公司的支持始终是有限的，毕竟城投公司本质上只是“经营者”而非真正的政府。

也就是说，尽管有政府做靠山，但在市场模式的敦促下，自立自强同样是城投公司的目标之一——毕竟有谁会责怪自己赚了太多钱呢？

从这个角度来看，城投公司似乎又和大多数地产商的目标类似——比如住宅。但有趣的是，囿于政府的职能需求，城投公司在参与可盈利项目时仍然是“克制而礼貌”的，比如将“商业住房”切换为“保障住房”，“人才住房”。以租为主，以售为辅，兼具商业性与公益性。

因此，城投公司的特殊之处就在于，他一方面受利于政府，获得诸多的资金支持，另一方面，这种利益又是有限的，不仅使其成为“带着镣铐的舞蹈家”，也迫使其称为政府和市场的“中间人”。

城投公司的 优 与 劣

以宽窄巷子为例

基因构成与职能的不同，导致了城投公司与正经开发商相比，也有不同的优势和劣势。

在此，我们可以以成都市“宽窄巷子”的开发为例进行解释。

对于宽窄巷子的开发，分为两个阶段。

第一阶段是2003年——2007年的一级开发。该阶段由成都城投集团负责。成都城投集团是传统意义的城投公司，执行的也是传统意义上的城投职责：征地、拆迁、安置、补偿、基础设置建设等等。

第二阶段是2007年以后的二级开发。该阶段则由成都文旅集团接手。一边运营一边继续开发，直到2019 年6月才正式完成，整整花了16年。

为什么不能把它交给民间开发商呢？因为“宽窄巷子”这个项目比较特殊，主要体现在两点上：

首先是它有难度。因为宽窄巷子处于历史文化保护区域，开发涉及旧建筑的拆迁，仿古古建筑的兴建，现有老建筑的保护和修缮等方面。

更重要的是它风险很大。体现在投资金额巨大，投资回收周期长，盈利前景也不甚明朗，与此伴随的风险也让民营企业望而却步。

总得来说，这是场难打的硬仗。而这便也就凸显出城投公司的优势。

3.1 城投公司的优势

首先是好拿地。宽窄巷子位于成都市青羊区长顺街附近，这块地皮不是一般的民营企业可以获得的——除非你有政府背景。

其次是好贷款。政府的隐性担保可以让企业大量借款。银行对成都文旅集团的授信额度为176亿元，而文旅集团发行的债券，评级也是AA+。

该公司为什么会有这么高的信用等级？因为一旦出现意外，政府便会出手相助，所以企业的信用在此约等于政府的信用，也就被市场普遍看好了。

第三，经营性为辅，社会性为主。

说这点是个优点，是从城市发展的角度来说的。城投的思维逻辑和政府高度一致，因此投资的大多数项目关乎当地的民生，项目本身盈利能力不强，成功后却能给当地带来很明显的社会效益提升。

比如“宽窄巷子”，城投公司硬着头皮上的原因就在于它是成都市三大历史文保街区之一。事关成都城的历史文脉和传统记忆。

当然，这并不是说这类具有社会效益的投资，就是不赚钱的了。只是它的投资回报逻辑和一般项目不一样。不能只看项目本身，还要算上它带动的经济效益和社会效益。

让我们试想一下：如果这个项目没有净利甚至亏损，那这项目就是失败吗？恐怕不一定。 

去过“宽窄巷子”的人都晓得，两条巷子本身很小，二十分钟就能逛完。

而宽窄巷子每年却接待游客超2000万人次。这些游客不一定会都在巷子里消费——因为它里面的东西真的不咋好吃。那游客就有可能去箱子外面吃饭，住宿，因而可以带动到周边商业、酒店，餐饮、交通的繁荣，带动周边地块的经济发展（还不谈老百姓的幸福指数，地方认同感等软指标）——而这些最终都会回报到政府的财政口袋中，因为政府拥有整座城市。

但对一般的民营企业来说，一个萝卜一个坑，地块溢出的价值收不回开发商的钱包里，因此谁还有觉悟做这种善事呢？

3.2 城投公司的劣势

但同时，它也暴露出城投公司的一些缺点。

第一，啃老本仍然是一种常态。 

2015—2016年，成都文旅集团的净利润为6600多万元，但从政府接收到的各类补贴总额超过2亿元。

 补贴种类五花八门，除税收返还之外，还有纳入公共预算的专项补贴。比如成都市公共预算内有一个旅游产业扶持基金，2012—2015年间，每年补贴文旅集团1亿元以上。

第二，城投公司的制度管理相对较为松散。

一个不以盈利为主要导向的公司会带来结构管理涣散，员工工作积极性不高，丧失干劲等问题。

这对于自负盈亏的民间企业来说就是灾难，最终会被市场所淘汰。但相反，城投公司破产的可能性较低，因此有时会出现行动力不足，项目整体推进缓慢等弊端。

第三，二级开发缺乏专业性。

既然城投公司进行的是不完全的市场竞争，这也就意味着这些“御林军”的部分本领——比方说前期对市场的分析与预测，后期的营销与运维——相比较于在市场摸爬滚打的开发商来说，仍然是具有不小的差距。

因此就招商能力而言，城投尽管手握不少资源，但却不容易将这些资源利用上。而这也是为什么大部分城投公司都只做一级开发的原因。

但不管怎么说，瑕不掩瑜。

西方许多学者无法从纯粹的市场机制来解释中国快速城市化改革究竟是如何形成的，那是因为我国行使的是中国特色社会主义市场经济。

而这个特色社会主义，在城市建设方面的提现，就是各地大大小小的城投公司。显而易见，如果缺乏这支特殊的军队，中国的现代化发展肯定会慢上不少。

但时过境迁，当下的现状不再是一昧地追求速度和效率。土地的精细化利用和存量优化成为当下城市发展的主题，房地产市场也不再是人人都能啃的香饽饽，市场信任度降低，开发企业越来越谨慎，经济进入下行。在这种困境之中，民营开发商不敢做的事情，国企央企开发商要做；央企开发商不敢做的事情，也就只有靠城投公司挺身而出来做。

但这并不是长久之计。不断出现的城投公司暴雷和高负债的问题显示，一昧的拖市并不是好办法，而城投的高负债，最终仍然会落在地方政府头上。

因此，如何自救？如何挺过房地产寒冬？城投公司的未来又将如何发展？恐怕现在还没有人能给我们答案。

注：本文图片均来自于网络

本期原创 / 白鹿

#北京建筑大学建筑学研究生，白白胖胖的理想主义者。

本期原创 / Hao

#追求理想的建筑师，爱旅游，读书和运动，游学欧洲多国，研究日本的建筑，一直在路上

编辑 / 白鹿   审核 / 尤加利叶、

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